© 2017 por Idade com Dignidade. Direitos autorais reservados da autora.

Sobre a Autora 

Fátima Diniz Castanheira é advogada em São Paulo, especializada em Direito dos Contratos e pesquisadora independente da previdência complementar patrocinada – fundos de pensão.

Mais ...

Previdência Municipal de São Paulo elevou as contribuições de 11% para 14%

No dia 26/12/2018, no apagar das luzes, foi votada e aprovada com 33 votos favoráveis e 17 contrários, a reforma da Previdência dos Servidores Públicos - RPPS da Prefeitura de São Paulo - PL 621/2016, impondo um aumento de 11% para 14% nas contribuições dos servidores ativos. As contribuições da municipalidade também foram majoradas e passaram de 22 para 28%. A lei foi sancionada no dia seguinte, conforme notícia postada no site da Câmara[1].

 

A Prefeitura de São Paulo tem 121 mil servidores ativos e 67 mil inativos (aposentados e pensionista), e um déficit previdenciário de R$ 4,7 bilhões de reais. Portanto, para cada aposentado existe apenas 1,8 servidor ativo contribuindo, quando deveria ter pelo menos 4 (quatro), por ser um regime de repartição, de conta coletiva.  O regime de repartição foi idealizado por Bismarck em 1880 e é o mais usado no mundo. Ele está amparado no pacto entre as gerações, ou seja, os ativos pagam os benefícios dos inativos, sendo necessária a contribuição de pelo menos 4 (quatro) ativos para pagar os benefícios de 1 (um) inativo.

 

Mas, qual foi a causa dessa disparidade? O Regime Próprio – RPPS dos servidores paulistas está dentro de um contexto nacional de déficits bilionários. Em todos os níveis de governo (União, estados, municípios e Distrito Federal), a maioria dos RPPS está mergulhado em déficits, cujas causas podem ser divididas em gerais e específicas. Dentre as causas gerais temos:  1) Redução de servidores concursados (contratação de terceirizados e de celetistas, cujas contribuições vão para o Regime Geral - INSS e não mais para o RPPS); 2) nomeações sem concurso público; 3) Pejotização (contratação de pessoas jurídicas para a prestação de serviços); e 4) Plano de demissão voluntária – PDV, dentre outras causas de redução no quadro de contribuintes do RPPS. Como causas especificas temos: o uso de verbas previdenciárias para outras finalidades e a redução ilícita das contribuições da Administração Pública para o RPPS, sem falar na fraude ocorrida em alguns casos largamente divulgados pela mídia.  

 

1. Influência desta pesquisa na reforma da Previdência de São Paulo

 

Originalmente, o Projeto de Lei nº 621/2016 previa: 1) a criação de um fundo previdenciário para os novos servidores (segregação de massas); 2) a adoção do Regime da Previdência Complementar – Sampaprev para a cobertura dos valores acima do teto previdenciário; e 3) a elevação das contribuições dos servidores ativos e inativos de 11 para 14%, com uma alíquota adicional de até 5% para as faixas mais altas de remuneração, e a elevação da contribuição da Administração Pública de 22% para 28%, defendida por Paulo Uebel, secretário municipal de Planejamento e Gestão.

 

No início de 2018, o citado PL foi repelido com veemência pelos servidores com uma grande manifestação. A votação foi adiada e o PL ficou esquecido[2].

 

No final de 2018, o Projeto de Lei retornou à pauta, já sem a discutível alíquota adicional de 5%, ocasião em que foi criada uma Comissão de Estudos na Câmara Municipal. A pedido dos vereadores, a Comissão promoveu várias reuniões para ouvir os especialistas em matéria previdenciária, tendo inclusive tomado conhecimento desta pesquisa.

 

Foi criada uma Comissão de Estudos na Câmara Municipal e foram convidados diversos especialistas no assunto para debater o assunto, do  qual participamos, mostrando os riscos da segregação de massas e a responsabilidade do próprio ente federativo pela cobertura do déficit, nos termos da lei..  

 

No dia 21.12.2018, numa tumultuada votação do primeiro turno, foi aprovado o PL por 32 votos favoráveis e 17 contrários.  

 

No dia 26.12.2018, foi realizada a votação em segundo turno, e os vereadores não aprovaram a segregação de massas. No entanto, foi aprovada a elevação da alíquota de contribuição dos servidores, de 11% para 14%, enquanto a da Administração Pública passou de 22 para 28%. Foi aprovada também a Previdência Complementar, nos moldes dos demais fundos de pensão existentes no país.

 

A Sampaprev – Fundação de Previdência Complementar dos Servidores Públicos do Município de São Paulo foi instituída pela Lei nº 17.020/18, de 27.12.2018 (PL 621). A partir da publicação da lei, a aposentadoria de quem ingressar no serviço público municipal será limitada ao teto previdenciário do INSS (R$ 5.645,80 em 2018). Quem quiser ter complementação de valores maiores poderá, facultativamente, aderir à Sampaprev, no regime de capitalização (conta individual) na modalidade de Contribuição Definida – CD. A contribuição mensal do servidor será de 7,5% e a contrapartida da Prefeitura em igual valor.  

 

O texto aprovado merece elogios e críticas. Merece elogios por ter excluído a segregação de massas. Essa prática antiga vem sendo largamente usada há décadas em todo o Brasil como forma de solução para o déficit previdenciário. No entanto, dos 22 estados que a adotaram, 4 já a extinguiram porque o déficit aumentou[4].  Além disso, proliferam no Ministério da Previdência os pedidos de reunificação dos planos segregados, assim como os pedidos de revisão e desfazimento da segregação de massas. O fracasso dessa prática, assim como a solução prevista em lei para o déficit, foi demonstrado e provado neste blog em outubro/2018, no caso do Distrito Federal[3].

 

Merece elogio porque em seu artigo 26, a Lei 17.020/2018, abriu a possibilidade, ainda que alternativamente, de passar a administração da Sampaprev para a uma entidade de Previdência Complementar já existente. Essa medida reduz o custo de implantação (contratação de quase uma centena de trabalhadores), além de dar mais segurança jurídica. Tramita na Câmara dos Deputados Federais o Projeto de Lei nº 6088/16 do Executivo, que autoriza a Fundação de Previdência dos Servidores Públicos da União - Funpresp-Exe (do Poder Executivo) a administrar planos de Previdência Complementar estaduais, municipais e distritais, do Ministério Público, das Defensorias dos Tribunais de Contas e das estatais federais. Esse PL surgiu da necessidade de se controlar o déficit superior a R$ 80 bilhões acumulado no sistema previdenciário dos estados e os R$ 77,6 bilhões de déficit dos fundos de pensão das estatais, cuja maior parte está concentrada nos fundos Petros, Funcef, Postalis e Previ (da Petrobras, da Caixa Econômica Federal, dos Correios e do Banco do Brasil, respectivamente), os quais foram alvos da Operação Greenfield da Polícia Federal, uma extensão da Operação Lava Jato. A vantagem de transferir a gestão para a Funpresp decorre do fato de que ela foi inserida entre as 17 Entidades Sistemicamente Importantes – ESI, e está com a fiscalização reforçada diante da comprovada vulnerabilidade do sistema de fundos de pensão brasileiro[4].

 

Merece elogio a previsão de um Comitê Gestor (§ 1º do artigo 26 da Lei nº 17.020/2018) para acompanhamento e fiscalização da gestão do plano de benefícios. Diante da comprovada vulnerabilidade do sistema de fundos de pensão, essa solução já foi apresentada pela Anapar – Associação Nacional dos participantes dos fundos de pensão em meados de 2018, nos seguintes termos: “Deverá ser paritário entre representantes das patrocinadoras e representantes do participante e assistidos, sendo que as decisões devem ser tomadas por maioria absoluta de votos, não sendo aplicável o voto de qualidade. São condições para a nomeação como membro de comitê gestor: I - ter vínculo empregatício com os patrocinadores por um período mínimo de 03 (três) anos; e II - ser participante do plano de previdência para o qual é instituído o Comitê Gestor de que fará parte. Os mandatos dos membros do comitê gestor devem ser previstos no estatuto da entidade, com garantia de estabilidade, tanto no mandato, quanto no emprego”.

 

Merece crítica por não ter sanado o déficit, uma vez que o aumento das contribuições, além de não ter previsão legal, será insuficiente para sanar o déficit do RPPS dos servidores, que é crescente, como ocorre com os demais RPPS do país.

 

Merece crítica também por não ter instituído um Fundo Garantidor para cobrir o déficit, na forma da lei.  Muito embora o Tesouro da União, ao reconhecer o fracasso da segregação de massas, tenha apontado a adoção da Previdência como forma de solução para o déficit do RPPS, comprovadamente ela é prejudicial porque aumenta o déficit. Sempre que os novos servidores forem direcionados para outro sistema, haverá segregação do RPPS antigo, cujo déficit será crescente pela falta de reposição no número de contribuintes, pilar do sistema de repartição idealizado por Bismarck[5].

 

2. Elevação das contribuições afronta a legislação pátria

 

A pretensão de elevar a alíquota da contribuição previdenciária de um RPPS (federal, estadual ou municipal), seja qual for o argumento, não encontra amparo na legislação pátria. Como demonstrado neste blog, a cobertura de insuficiências financeiras (déficit) no Regime Próprio - RPPS dos servidores públicos deve ser feita pelo próprio ente Federativo (União, estados, municípios e Distrito Federal). Vale lembrar ainda que, pelo Princípio da Legalidade, o administrador público está adstrito à lei, ou seja, ele só pode agir dentro dos estritos limites da lei.

 

2.1. Afronta ao Princípio da irredutibilidade dos benefícios

 

A aprovação desse PL com a elevação das contribuições dos aposentados afrontou a Constituição Federal/88, que em seu artigo 194, inciso IV, não admite a redução dos benefícios previdenciários.

 

2.2. Afronta ao Princípio da compatibilidade vertical

 

Pela legislação pátria, a elaboração de estatutos e contratos precisa estar respaldada em lei hierarquicamente superior, por tratar-se de norma de ordem pública. Por esse princípio, as cláusulas de um contrato de locação devem estar amparadas na Lei do Inquilinato; as de financiamento imobiliário nas regras do sistema (Sistema Financeiro da Habitação, Programa Minha Casa Minha Vida, conforme o caso), e assim por diante.

 

Nesse contexto, a reforma do RPPS de um ente subnacional (estado, prefeitura ou Distrito Federal), por ser uma lei hierarquicamente inferior, deve estar amparada na lei federal que rege todo o Regime Próprio dos Servidores Públicos em nível nacional, a qual estabelece:

 

Lei nº 9.717/98 - Lei do Regime Geral dos Servidores Públicos:

Art. 2o

. . . . . . . . .

§ 1o A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são responsáveis pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras do respectivo regime próprio, decorrentes do pagamento de benefícios previdenciários. (Redação dada pela Lei nº 10.887, de 2004).

 

3. Segregação de massas - experiência negativa brasileira gerou nova regra

 

A (trágica) experiência previdenciária brasileira mostrou que a criação de um novo fundo (segregando os participantes) onde antes havia um fundo de repartição (de conta coletiva), leva, invariavelmente o fundo antigo ao déficit bilionário. O mesmo acontece com a adoção da Previdência Complementar porque leva o antigo regime à segregação e ao déficit bilionário.

 

O fenômeno acontece como decorrência da quebra do pacto entre as gerações. Dessa forma, o ente Federativo que optar por esse caminho terá de criar um Fundo garantidor para cobrir o déficit do RPPS.

 

4. Fundo garantidor para cobertura do déficit

 

A solução prevista em lei para cobrir o déficit do RPPS dos servidores públicos está prevista na Constituição Federal/88, nos seguintes termos:

 

Art. 249. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento de proventos de aposentadoria e pensões concedidas aos respectivos servidores e seus dependentes, em adição aos recursos dos respectivos tesouros, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão constituir fundos integrados pelos recursos provenientes de contribuições e por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei que disporá sobre a natureza e administração desses fundos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

 

Para essa cobertura a Administração pública deve destinar ativos, os recebíveis da dívida ativa e imóveis, como fez o Distrito Federal. Mas é preciso transferir efetivamente esses recursos, de modo a garantir que futuros governantes respeitem esse direito dos servidores idosos. 

 

5. Duas tentativas de elevar as contribuições fracassaram no Brasil

 

Já houve no Brasil duas tentativas fracassadas de impor desconto ao funcionalismo público para cobertura de déficit. Mesmo assim, vários estados e municípios continuaram elevando as alíquotas de contribuição, sem qualquer amparo legal. 

 

ADI 5809. Em 2017, a Medida Provisória nº 805 tentou elevar as contribuições dos servidores públicos federais de 11 para 14%, mas foi suspensa por liminar do Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI 5809. Eis um trecho da manifestação da Procuradoria Geral da República – PGR sobre o tema[6]:

 

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 805/2017.. . . . . . . . . . . .

5. É firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da inconstitucionalidade da fixação de alíquotas progressivas para a contribuição previdenciária de servidor público por ausência de autorização constitucional expressa e por afronta à vedação de utilização de tributo com efeito de confisco. Precedentes.

6. O caráter solidário do regime previdenciário dos servidores públicos não afasta a feição contributiva-retributiva desse regime. O aumento de contribuição previdenciária sem qualquer repercussão em benefícios previdenciários e com fim meramente arrecadatório desvirtua a exação com destinação constitucional específica e desconsidera a natureza retributiva própria dos regimes de previdência (grifos nossos).

 

Em 08.04.2018, a MP 805 perdeu a eficácia por não ter sido convertida em lei no prazo de 120 dias.

 

PLS 395/2017. Em meados de 2018, o PLS 395/2017 foi arquivado. Ele pretendia impor um desconto de até 22% para todo o funcionalismo público brasileiro (da União, estados, municípios e Distrito Federal) para equacionar o déficit dos RPPSs. De autoria do Senador Garibaldi Alves, esse PLS foi duramente enfrentado pelo funcionalismo público federal e acabou arquivado[7].

 

O Presidente Jair Bolsonaro também é contra a elevação das contribuições para cobertura de déficit previdenciário. Ele disse com clareza que não vai prejudicar idosos para salvar a Previdência. 
 

6. Servidores acompanharam de perto a votação do PL 621/2016 em São Paulo

 

Os servidores públicos paulistas acompanharam de perto a reforma da Previdência da Prefeitura, fazendo grande manifestação contra. Eles pararam o centro da cidade por várias vezes durante as discussões e nas duas votações do projeto de lei.  No entanto, em 26/12/2018, o aumento das contribuições foi aprovado por 33 a 17.

 

Votaram pela aprovação do PL os vereadores: Adilson Amadeu, Adriana Ramalho, Aline Cardoso, André Santos, Atílio Francisco, Aurélio Nomura, Dalton Silvano, Daniel Annenberg, Edir Sales, Eduardo Tuma, Fábio Riva Fernando Holiday, George Hato, Gilson Barreto, Isac Felix, Janaína Lima, João Jorge, José Police Neto, Mário Covas Neto, Milton Ferreira, Milton Leite, Noemi Nonato, Ricardo Nunes, Ricardo Teixeira, Rinaldi Digilio, Rodolfo Goulart, Rute Costa, Sandra Tadeu, Soninha Francine, Souza Santos, Toninho Paiva, Tripoli e Zé Turini.

 

Votaram contra o PL os vereadores: Alessandro Guedes, Alfredinho, Amauri Silva, Antonio Donato, Arselino Tatto, Cláudio Fonseca, Eduardo Suplicy, Eliseu Gabriel, Jair Tatto, Juliana Cardoso, Natalini, Paulo Frange, Reis, Samia Bonfim, Senival Moura, Toninho Vespoli e Ota.

 

Ausentes: Camilo Cristófaro, Celso Jatene, Conte Lopes, David Soares e Patrícia Bezerra.

 

7. Aposentadoria é direito fundamental e precisa ser tratada com dignidade

 

Nas campanhas em prol da reforma da Previdência, alguns tecnocratas somam, indevidamente, os gastos previdenciários com a remuneração dos servidores da ativa, alegando que este ou aquele estado ou município não tem recursos para custear as despesas básicas. Ora, o pagamento dos servidores ativos é de responsabilidade da Administração Pública, enquanto os benefícios previdenciários são pagos com recursos advindos de contribuições específicas, feitas pelos servidores e pela Administração Pública para esse fim, num sistema contributivo. Se faltar recurso, cabe ao próprio ente Federativo cobrir, na forma da lei.

 

A aposentadoria é direito fundamental garantido pela Constituição Federal de 1988 e precisa ser tratada com dignidade.   

 

Atualizado em 12.02.2019.

[1] Sancionada a Lei da Previdência Municipal. Câmara Municipal de São Paulo, 27/dez/2018, disponível em: http://www.saopaulo.sp.leg.br/blog/sancionada-a-lei-da-previdencia-municipal/ Acesso em 07.01.2018.

 

[2] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Prefeituras deficitárias. Adoção da Previdência Complementar aumenta o déficit. Blog idade com dignidade. São Paulo, 28.03.2018. Disponível em:

https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2018/03/28/Prefeituras-deficit%C3%A1rias-Ado%C3%A7%C3%A3o-da-Previd%C3%AAncia-Complementar-aumenta-o-d%C3%A9ficit

 

[3] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Reforma da Previdência. Distrito Federal criou um fundo garantidor para cobrir o déficit. Blog idade com dignidade, São Paulo, 31.03.2018. Disponível em: https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2018/03/31/Reforma-da-Previd%C3%AAncia-Distrito-Federal-criou-um-fundo-garantidor-para-cobrir-o-d%C3%A9ficit

 

[4] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Funpresp-Exe poderá administrar a Previdência Complementar dos Estados, Municípios, Distrito Federal, Ministério Público Estadual, Defensoria Pública, Tribunal de Contas e estatais federais. Blog idade com dignidade, 01/out/2018. Disponível em:  https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2018/10/02/Funpresp-Exe-poder%C3%A1-administrar-a-Previd%C3%AAncia-Complementar-dos-Estados-Munic%C3%ADpios-Distrito-Federal-Minist%C3%A9rio-P%C3%BAblico-Estadual-Defensoria-P%C3%BAblica-Tribunal-de-Contas-e-estatais-federais

 

[5] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Previdência. Por que o regime de capitalização não deu certo no Brasil? Blog idade com dignidade, 28/nov/1018. Disponível em: https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2018/11/28/Previd%C3%AAncia-Por-que-o-regime-de-capitaliza%C3%A7%C3%A3o-ainda-n%C3%A3o-deu-certo-no-Brasil

 

[6] ADI 5809 – Supremo Tribunal Federal. http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=313516858&ext=.pdf

 

[7] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Funcionalismo público derrubou desconto de 22% para cobrir déficit da Previdência. Blog idade com dignidade,16/maio/2018. Disponível em:

https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2018/05/16/Funcionalismo-p%C3%BAblico-derrubou-desconto-de-22-para-cobrir-d%C3%A9ficit-da-Previd%C3%AAncia

 

Please reload