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Sobre a Autora 

Fátima Diniz Castanheira é advogada em São Paulo, especializada em Direito dos Contratos e pesquisadora independente da previdência complementar patrocinada – fundos de pensão.

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Estados. Crise previdenciária é resultado da segregação

A crise que assola alguns estados é fruto da a segregação do Regime Próprio dos Servidores Públicos – RPPS. Esse fenômeno já atingiu o RPPS da União e de sete estados brasileiros e está por trás do déficit da Previdência, fato já demonstrado neste blog[1].

 

A mudança do regime financeiro de repartição simples, de conta coletiva, para o regime de capitalização, conta individual (de acumulação), associada ao fato de que o ente federativo (União, Estado, Município) passou a depositar a contrapartida também na conta individual do novo servidor, fechou a fonte de contribuições dos novos servidores para o antigo regime. Dessa forma, o RPPS, apesar de privado das novas contribuições, continuou obrigado a pagar os benefícios (aposentadorias e pensões) aos servidores que permaneceram no RPPS segregado. Quebrou-se assim o pacto entre gerações – pacto intergeracional.

 

Não por acaso, todos os estados em crise adotaram a Previdência Complementar. Esse fato pode ser comprovado pelos dados oficiais divulgados em dezembro/2017 pelo Boletim de Finanças dos Entes Subnacionais[2]:

 

Rio de Janeiro. . . . . : R$ 12.391 bilhões

Rio Grande do Sul. : R$ 10.150 bilhões

São Paulo. . . . . . . . : R$ 16.947 bilhões

Minas Gerais. . . . .  : R$ 13.916 bilhões

Espírito Santo.  . . . : R$   1.828 bilhões

Santa Catarina. . .   : R$   3.048 bilhões

Bahia. . . . . . . . . . . . : R$   2.464 bilhões

 

Os déficits desses 7 (sete) estados somam R$ 60.744 bilhões e correspondem a 74% do total de R$ 81.912 bilhões dos 27 estados da Federação. Esses déficits vêm sendo demonstrados pela mídia, individualmente, na medida em que a insuficiência de recursos repercute no pagamento do funcionalismo[3].


Interessante observar no citado boletim, que três estados não têm déficit por serem novos. É o caso de Tocantins, Roraima e Rondônia. Este último aderiu à Previdência Complementar do Estado de São Paulo.

 

Vazio normativo. Grande parte do déficit dos estados e dos municípios teve origem no chamado "vazio normativo". O Estado de São Paulo teve a incorporação de 227.000 servidores de outros regimes no RPPS. Vide atualizações no item 3 abaixo.  

 

1. TCU percebeu o desequilíbrio previdenciário dos estados em 2016

 

Desde meados de 2016, o Tribunal de Contas da União - TCU percebeu o desequilíbrio dos regimes de previdência dos servidores dos estados, Distrito Federal e dos municípios[4].

 

Em seguida a esse alerta sobreveio a insuficiência de recursos dos estados, com atrasos no pagamento dos servidores. Em alguns casos mais graves como o do Rio de Janeiro, os servidores ficaram meses sem receber. Em 15.02.2018, a Procuradoria Geral do Estado (PGE/RJ) conseguiu impedir na Justiça a contratação de 900 professores do ensino médio, recém aprovados em concurso público, por absoluta falta de recursos[5].

 

1.1. União não pode responder por déficit do RPPS estadual

 

Está em estudo no Brasil a criação de um fundo de compensação previdenciária para os servidores públicos estaduais, parecido com os fundos de pensão das estatais, mas bancado pela União. No dia 01/02/2018, houve uma reunião entre deputados e o idealizador desse novo fundo - o economista Raul Veloso, também criador da Desvinculação das Receitas da União - DRU[6].

 

A proposta foi duramente criticada pelo deputado Arthur Maia (PPS-BA), relator da Reforma da Previdência, conforme noticiou o site G1 da Rede Globo, nos seguintes termos[7]:

 

“É uma proposta indecente porque, na verdade, a proposta consiste basicamente em tirar todo o peso da dívida previdenciária acumulada pelos estados, que não tomaram sequer mínimas medidas para conter o aumento da dívida atuarial e agora querem jogar tudo nas costas da União”.

 

Com certeza seria um equívoco porque nesses casos a lei responsabiliza o próprio ente federativo (União, Estado, Distrito Federal e Município) pela cobertura do déficit. Eis os termos da lei:

 

          Lei nº 9.717/98:

Art. 2o A contribuição da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, aos regimes próprios de previdência social a que estejam vinculados seus servidores não poderá ser inferior ao valor da contribuição do servidor ativo, nem superior ao dobro desta contribuição.   (Redação dada pela Lei nº 10.887, de 2004)

 

§ 1o A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são responsáveis pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras do respectivo regime próprio, decorrentes do pagamento de benefícios previdenciários. (Redação dada pela Lei nº 10.887, de 2004).

 

Art. 10. No caso de extinção de regime próprio de previdência social, a União, o Estado, o Distrito Federal e os Municípios assumirão integralmente a responsabilidade pelo pagamento dos benefícios concedidos durante a sua vigência, bem como daqueles benefícios cujos requisitos necessários a sua concessão foram implementados anteriormente à extinção do regime próprio de previdência social.

 

Não basta criar uma nova Previdência Complementar, sem antes apurar as causas do déficit já existente no RPPS, assim como o montante das futuras aposentadorias e pensões.


Lamentavelmente o Brasil não tem essa cultura de apurar as causas dos déficits. Por isso os fundos de pensão mergulharam em 77,6 bilhões de déficit, com prazo de 17 anos para acabar os recursos, fato comprovado neste blog[8].  

 

2. Responsabilidade dos entes federativos pelo déficit

 

É forçoso lembrar que no passado os funcionários públicos não contribuíam para a previdência. A grande mudança ocorreu em 1998, quando foi instituída a contribuição do servidor público através da Emenda 20 da CF/88. Posteriormente, em 2003, foi instituída também a contribuição do servidor público aposentado da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (artigo 40, § 18 da CF/88).

 

A União cuidou de cobrar essas contribuições de todos os seus servidores, mas, em alguns Estados e Municípios essa providência não foi tomada. Não há dados a esse respeito, mas alguns casos foram divulgados pela mídia como o do Espírito Santo. Segundo o jornal Gazeta on line, no Espírito Santo, cerca de 12.951 aposentados não contribuíram com a previdência[9].

 

Vale lembrar ainda que a legislação pátria veda o uso dos recursos previdenciários para outros fins, nos seguintes termos:   

 

Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000:

Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

 

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

 

2.1. TCU previu déficit durante 20 anos e estabilização só em 2.103

 

Em 2011, o Tribunal de Contas da União - TCU previu o aumento do déficit do RPPS da União nos 20 anos seguintes à adoção da Previdência Complementar com a criação da Funpresp, em decorrência da mudança de regime. Previu ainda que o equilíbrio total só ocorrerá no ano de 2103. Vide item 1.2 do artigo sobre o RPPS da União [10]. 

 

2.2. Fundo Solidário Garantidor mantido pelo próprio ente federativo é a solução

 

O Distrito Federal deu ao país o melhor exemplo de solução para o déficit previdenciário. Ele adotou a Previdência Complementar concomitante com a criação de um Fundo Solidário Garantidor para cobertura do déficit do RPPS segregado, sem elevar a contribuição mensal[11]. 

 

Vale lembrar o Princípio da irredutibilidade dos benefícios previdenciários (aposentadorias e pensões) previsto no artigo 194 da Constituição da República.

 

A solução para o déficit dos estados é a criação de um Fundo Garantidor através de lei infraconstitucional, como fez o Distrito Federal. Esse fundo está previsto na Constituição Federal, nos seguintes termos:

 

Constituição Federal/88:

Art. 249. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento de proventos de aposentadoria e pensões concedidas aos respectivos servidores e seus dependentes, em adição aos recursos dos respectivos tesouros, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão constituir fundos integrados pelos recursos provenientes de contribuições e por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei que disporá sobre a natureza e administração desses fundos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998).

 

Para viabilizar a criação desse Fundo Garantidor, é preciso destinar ativos, recebíveis da dívida ativa e imóveis, mas transferindo-os para o fundo, de modo a obrigar o seu cumprimento pelos futuros governantes. Essa é uma obrigação do próprio ente Federativo que não pode nem deve ser transferida para os ombros dos servidores públicos.

 

2.3. Terceirização aumenta a segregação 

 

Outra questão importante a ser revista por todos os entes federativos é a terceirização porque segrega ainda mais o RPPS, uma vez que o terceirizado não contribui para o sistema próprio dos servidores. Seu empregador é quem contribui para o Regime Geral - RGPS (INSS). 

 

2.4. Cargos por indicação política aumentam a segregação

 

Em 22.04.2018, o Jornal do Brasil informou que o desembargador Sérgio Rui, do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, concedeu liminar determinando a suspensão de até 1.068 cargos ocupados por indicação política dos partidos e dos vereadores na Câmara Municipal de São Paulo. A ação foi ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, através do procurador geral de Justiça, Dr. Gianpaolo Smanio[12].

 

Em 13.03.2019, O Tribunal de Justiça de São Paulo extinguiu 1.800 cargos na Assembleia Legislativa (vide atualização - item 3.3)

 

Essa é uma nova visão porque até aqui somente os servidores públicos de carreira, concursados, estavam sendo responsabilizados pelo déficit da Previdência, sendo chamados de "privilegiados". 

 

3. Atualizações

 

3.1. Os efeitos do “vazio normativo” no Estado de São Paulo

 

Vários estados brasileiros tiveram desequilíbrio no número de servidores devido ao descuido no chamado “vazio normativo”, assim entendido o período de transição de uma situação jurídica para outra. Aconteceu na transição das estatais, de autarquias para sociedade de economia mista, assim como na mudança de regime previdenciário, de RPPS para a Previdência Complementar.

 

Para ilustrar essa causa de déficit tomemos como exemplo o Estado de São Paulo, que teve de incorporar ao RPPS 205 mil servidores temporários contratados no regime da Lei 500/74, conforme levantamento feito pela Associação Paulista do Ministério Público[14]:

 

“Privilégios”, Desinformação Sistêmica e a Reforma da Previdência

.  .  .  .  .  .  .  .  .

Cabe ressaltar que não só no âmbito da União servidores não efetivos foram definitivamente incorporados ao RPPS. No Estado de São Paulo, a exemplo, 205 mil servidores temporários, contratados no regime da Lei 500/74 e normas assemelhadas, foram incorporados ao regime próprio pela Lei Complementar 1.010/07 (art. 2º, §§ 2º e 3º), e isto sob expressa concordância do governo federal, por intermédio do Ministério da Previdência[4], assim também agravando o seu déficit.

 

Aliás, e no que toca aos Estados, curial apontar que o Tribunal de Contas da União constatou que nem sempre as receitas de seu regime próprio são consideradas como previdenciárias:

 

“No regime de repartição é o tesouro do ente instituidor que arca com as despesas de benefícios. As contribuições de servidores ativos e, dependendo das leis de cada estado ou município, de aposentados e pensionistas, contam como ingressos para o tesouro, ajudando a custear parcialmente as despesas de benefícios. Em alguns casos do conjunto de RPPS auditados, tais receitas não são apresentadas nos DRAA. Ainda que não se disponha das projeções de receitas dos planos financeiros dos RPPS, deve-se considerar que para um grupo fechado estas receitas são não crescentes ao longo do tempo” (grifos no original). 

 

O mesmo fenômeno aconteceu na época da instituição da Previdência Complementar. Entre a publicação da lei e o efetivo oferecimento do novo Plano, o Estado de São Paulo contratou quase 30 mil servidores. Quem relatou esse fato foi a Associação dos Professores da Universidade Federal do Paraná – APUFPR. Eis um trecho do artigo[15]:

 

Previdência: SP o foi primeiro a desmontar previdência pública de servidores estaduais

.  .  .  .  .  .  .  .

Em 2011, a Lei 14.653/11 instituiu o regime de previdência complementar no âmbito do Estado de São Paulo, fixando o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões e autorizando a criação de entidade fechada de previdência complementar, na forma de fundação. Entretanto, apenas no ano de 2013, foi disponibilizado o primeiro plano pela SP-Prevcom.

A demora entre a publicação da lei e o oferecimento dos planos liberou quase 30 mil servidores, ingressantes no serviço público depois de 2011, de receberem benefícios acima do limite do INSS.  Por não existir uma opção de previdência complementar estadual no período, o Tribunal de Justiça de São Paulo entendeu que a limitação da aposentadoria ao teto do INSS para esses servidores é inconstitucional.

A decisão beneficiou 22 mil funcionários que ingressaram no período em secretarias estaduais, 99 magistrados e 6.111 servidores que ingressaram no TJ, e 1.173 novos membros do Ministério Público. A Defensoria não informou o número.

 

Esse mesmo fenômeno fatalmente ocorreu nos demais estados e municípios, causando desequilíbrio nas contas da Previdência.

 

3.2. No Estado de São Paulo faltam 8.500 professores

 

No Estado de São Paulo, segundo a APEOESP, há falta de pelo menos 8.500 professores, fato que constitui ameaça a 60 mil alunos de ficarem sem aula no início do ano letivo de 2019. Existe um impasse porque o Tribunal de Justiça de São Paulo proibiu a contratação de professores temporários. O Tribunal paulista está repleto desses questionamentos de inconstitucionalidade. Eis um trecho da notícia divulgada no site da APEOESP [16]: 

 

No ano passado, o Tribunal de Justiça proibiu a contratação de novos temporários, e nós temos hoje uma lacuna de 8.500 professores, que não podem ser repostos como temporários, podendo trazer um prejuízo imediato para 60 mil alunos do 1º ao 5º ano [do ensino fundamental]. Outros 2,5 milhões poderão ter alguma aula perdida, mas os 60 mil são drásticos porque eles não terão nenhum professor.
 

Nesse contexto, culpar a Previdência pela caótica situação da educação no estado ou nos municípios seria mais um erro. 

 

3.3. Justiça extinguiu 1.800 cargos em comissão na Assembleia Legislativa/SP

 

Em 13.03.2019, numa Ação Direta de Inconstitucionalidade - Adin, movida pelo Ministério Público, o Tribunal de Justiça de São Paulo extinguiu 1.800 cargos de assistente parlamentar (sem concurso público) na Assembleia Legislativa, por considerar essas funções meramente burocráticas e não de assessoramento técnico. A medida atingiu cerca de 1.300 cargos, dos quais 930 estão ocupados[17]. 

 

3.4. Fundo de Previdência do Maranhão enfrenta dificuldades

 

O Fundo Estadual de Previdência e Aposentadoria - FEPA do Estado do Maranhão, vem enfrentando dificuldades para pagar as aposentadorias. Existem muitas matérias na mídia, de denúncias feitas pelo deputado Cesar Pires. 

 

4. Prefeituras

 

O item relativo à Prefeitura de São Paulo foi removido em 28.03.2018 para integrar um artigo só das Prefeituras porque existem outras aderindo à Previdência Complementar [13]. 

 

Atualizado em 15.03.2019.

[1] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Setor público da União – RPPS foi segregado e tem déficit bilionário crescente. Blog Idade com dignidade, 14.02.2018. Disponível em: https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2018/02/14/Reforma-da-Previd%C3%AAncia-Setor-p%C3%BAblico-da-Uni%C3%A3o-%E2%80%93-RPPS-foi-segregado-e-tem-d%C3%A9ficit-bilion%C3%A1rio-crescente

 

[2] Boletim de Finanças dos Entes Subnacionais, Tesouro, Dez/2017, pág. 29. Disponível em: http://tesouro.gov.br/documents/10180/617267/Boletim+entes+6dez17/cffd7d36-5497-42e7-ab45-9ca0d4762d19

 

[3] Rio de Janeiro: https://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/rombo-na-previdencia-no-rj-pode-chegar-a-r-12-bilhoes-ate-o-fim-de-2017.ghtm

 

Minas Gerais: https://www.em.com.br/app/noticia/politica/2017/10/02/interna_politica,905377/governo-de-minas-preve-deficit-de-r-8-18-bilhoes-em-2018.shtml

 

Santa Catarina: http://g1.globo.com/sc/santa-catarina/noticia/2017/03/estudo-do-ipea-aponta-rombo-bilionario-na-previdencia-de-sc.html

 

[4] TCU vê desequilíbrios em regimes de previdência de servidores de estados, DF e municípios. Portal TCU, 30/maio/2016. Disponível em: http://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/tcu-ve-desequilibrios-em-regimes-de-previdencia-de-servidores-de-estados-df-e-municipios.htm Acesso em 10.02.2018.

 

[5] STF suspende nomeação de 900 professores aprovados em concursos devido à crise financeira do Estado. PGE.RJ, 15/fev/2018, Disponível em: https://www.pge.rj.gov.br/imprensa/noticias/2018/02/stf-suspende-nomeacao-de-900-professores-aprovados-em-concursos-devido-a-crise-financeira-do-estado

 

[6] NASCIMENTO, Luciano; CHAGAS, Paulo Victor. Prazo para votar Previdência é “fevereiro, e ponto final”, diz Rodrigo Maia. Agencia Brasil, Brasília, 05/fev/2018. Disponível em: http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2018-02/prazo-para-votar-previdencia-e-fevereiro-e-ponto-final-diz-rodrigo-maia Acesso em 06.02.2018.

 

[7] Maia e governadores negociam fundo para bancar previdência dos estados, G1 Globo, 06/fev/2018. Disponível em:

http://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2018/02/maia-e-governadores-negociam-fundo-para-bancar-previdencia-dos-estados.html

 

[8] CASTANHEIRA, Fátima. Causas dos déficits dos fundos de pensão. Blog Idade com dignidade, 17.10.2017. Disponível em: https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2017/10/17/Causas-dos-d%C3%A9ficits-dos-fundos-de-pens%C3%A3o

 

[9] TORRE, Luíza. Quase treze mil aposentados não pagaram aposentadoria no Espírito Santo, Gazeta on line, 23/dez/2017. Disponível em:

https://www.gazetaonline.com.br/noticias/economia/2017/12/quase-13-mil-aposentados-nao-pagaram-previdencia-no-espirito-santo-1014112342.html Acesso em 16.02.2018

 

[10] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Setor público da União – RPPS foi segregado e tem déficit bilionário crescente. Blog Idade com dignidade, São Paulo, 14.02.2018. Disponível em: https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2018/02/14/Reforma-da-Previd%C3%AAncia-Setor-p%C3%BAblico-da-Uni%C3%A3o-%E2%80%93-RPPS-foi-segregado-e-tem-d%C3%A9ficit-bilion%C3%A1rio-crescente

 

[11] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Reforma da Previdência. Distrito Federal criou um fundo garantidor para cobrir o déficit. Blog idade com dignidade, São Paulo, 31.03.2018. Disponível em: https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2018/03/31/Reforma-da-Previd%C3%AAncia-Distrito-Federal-criou-um-fundo-garantidor-para-cobrir-o-d%C3%A9ficit

 

[12] Justiça determina suspensão de até 1.068 cargos da Câmara Municipal de SP. Jornal do Brasil, Brasília, 22/abril/2018. Disponível em: http://www.jb.com.br/pais/noticias/2018/04/22/justica-determina-suspensao-de-ate-1068-cargos-da-camara-municipal-de-sp/ Acesso em 23.04.2018.

 

13] CASTANHEIRA, Fátima Diniz. Prefeituras deficitárias. Adoção da Previdência Complementar aumenta o déficit. Blog idade com dignidade. São Paulo, 28.03.2018. disponível em: https://www.idadecomdignidade.com.br/single-post/2018/03/28/Prefeituras-deficit%C3%A1rias-Ado%C3%A7%C3%A3o-da-Previd%C3%AAncia-Complementar-aumenta-o-d%C3%A9ficit

 

[14] “Privilégios”, Desinformação Sistêmica e a Reforma da Previdência. Associação Paulista do Ministério Público, 22/nov/2017. Disponível em: https://www.apmp.com.br/noticias/privilegios-desinformacao-sistemica-e-reforma-da-previdencia/ Acesso em 25.01.2019.

 

[15] Previdência: SP o foi primeiro a desmontar previdência pública de servidores estaduais. Apufrpr, 04/abril/2018. Disponível em: http://apufpr.org.br/previdencia-sp-o-foi-primeiro-desmontar-previdencia-publica-de-servidores-estaduais/ Acesso em 23.09.2018.

 

[16] 60 mil alunos podem ficar sem aula por falta de professor em S. Paulo. Centro do Professorado Paulista, 07/jan/2019. Disponível em: https://www.cpp.org.br/informacao/noticias/item/13477-60-mil-alunos-podem-ficar-sem-aula-diz-secretario-da-educacao-de-sp Acesso em 12.01.19.


[17] Ação Direta de Inconstitucionalidade – Proc. 2060024-33.2018.8.26.0000. Andamento disponível em:

https://esaj.tjsp.jus.br/cposg/search.do;jsessionid=6CC0FA9031C94B0F995472CEACDC23BC.cposg4?conversationId=&paginaConsulta=1&localPesquisa.cdLocal=-1&cbPesquisa=NUMPROC&tipoNuProcesso=UNIFICADO&numeroDigitoAnoUnificado=2060024-33.2018&foroNumeroUnificado=0000&dePesquisaNuUnificado=2060024-33.2018.8.26.0000&dePesquisa=&uuidCaptcha=

 

 

 

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